метки: Россия
Global Insights: U.S., NATO Ponder Tactical Nuclear Arms Control With Russia

U.S. and NATO officials are currently deciding what specific arms control measures they will seek regarding the remaining tactical nuclear weapons (TNW) in Europe. Although NATO officials have linked further reductions in the alliance's TNW to reciprocal Russian reductions, NATO governments have yet to propose any formal TNW negotiations with the Russian government. Specifically, they must determine what objectives to seek, what negotiating forum to use, and how to verify any agreement regarding these weapons.

When the U.S. Senate ratified the New START Treaty last December, it also enacted a resolution directing the Obama administration to begin negotiations with Russia on limiting the two countries' tactical nuclear weapons. At its November 2010 summit in Lisbon, NATO governments also confirmed the position adopted earlier that year that the alliance link any further reductions in its TNW stockpiles to changes in Russia's policies regarding its own much larger TNW arsenal. Specifically, the ministers called on Russia to eliminate many of these weapons, to relocate any remaining TNWs away from neighboring NATO countries and to make these holdings more transparent.

Unfortunately, Russian officials have not shown interest in negotiating formal limits on their TNW, which, Russian analysts argue, make valuable contributions to Russia's security. In addition to contributing to Russia's deterrent against nuclear strikes, Russia's TNWs help compensate for weaknesses in Russian conventional forces. In this respect, Russian TNW can help negate NATO's qualitative conventional advantages in the west as well as China's quantitative superiority in the east.

Tactical nuclear weapons could also help Russia overcome NATO's ballistic missile defenses through a saturation effect, by effectively doubling or tripling the potential number of Russia's nuclear-armed missiles capable of striking Western targets. Moreover, TNWs represent one of the few military categories in which Russia has a clear advantage over NATO militaries, enhancing Russia's bargaining position in certain arms control negotiations.

Finally, concerns about deterring a potential pre-emptive attack against Russia by NATO forces leads Russian military strategists to value precisely those characteristics of their TNW -- their mobility and ease of concealment -- that most worry arms control advocates concerned about the diversion of TNW to terrorists. In the view of Russian military commanders, uncertainty regarding the number and location of Russia's nonstrategic weapons limits the confidence of Western militaries that they can destroy them in a first strike. Such considerations weigh against proposals to consolidate Russia's TNW in a few highly secure locations, even if dispersal makes them more vulnerable to terrorists.

Given the many benefits that the Russian government derives specifically from its TNWs, Russian officials would likely require major NATO concessions to reduce or restrict them. In return for any agreement, Russian officials would probably try to extract compensating concessions from Western governments, such as restrictions on the deployment of NATO missile defenses, attack aircraft or other military forces near the Russian border. Russian officials have also said they would seek restrictions on the nuclear arsenals of other parties, especially Britain and France. Perhaps the most likely Russian goal would be to similarly constrain U.S. nonstrategic nuclear weapons based in Europe.

In terms of the TNW negotiation forum, TNW arms control could be discussed in bilateral Russia-U.S. talks devoted solely to that issue, but Moscow has always resisted that approach. Washington's NATO allies would not welcome their exclusion either, though the United States would presumably solicit their concerns as well as those of other partners -- such as Asian countries concerned that Russia would simply relocate its tactical nuclear weapons to their region -- as it did in the INF negotiations during the 1980s.

Discussions of TNW limitations could also be included in the New START follow-on negotiations, which would cover various issues set aside in the rush to negotiate the recently signed treaty. But that format would make it harder to address Russian objections regarding NATO's superior conventional forces in Europe, which, Moscow argues, require Russia to retain superior tactical nuclear forces pending a new CFE Treaty.

Furthermore, the European TNWs could also be dealt with as part of the NATO-Russia dialogue regarding a new European security architecture, which Moscow hopes will result in a new European Security Treaty along the lines of the draft text proposed by Russian President Dmitry Medvedev. These could occur within the framework of the NATO-Russia Council (NRC), though NATO officials in the past have not seen the NRC as an appropriate forum for TNW negotiations.

In any case, the allies would need to assess whether they can accept a persistent Russian superiority in TNWs if Moscow declines to reduce to zero. A proportionate cut in the parties' arsenals would have Russia eliminate more TNWs than the United States but still leave a numerical imbalance in Moscow's favor.

Proposals for less-than-total reductions might be more acceptable if such an agreement were treated as an interim solution and resulted in a net decrease in Russia's aggregate superiority, a more secure and transparent Russian TNW arsenal, and an effective NATO capacity to employ whatever TNW it did maintain, thereby making threats of TNW retaliation theoretically credible.

Proposed "transparency enhancements" could include declarations about the size, location and anticipated future changes in Russian or U.S./NATO TNW stockpiles. A recurring suggestion is to relocate TNW away from frontline forces by concentrating them in a specified number of distinct storage sites accessible to arms inspectors.

In contrast, a complete ban could involve a separate agreement that applied to certain regions or globally. The latter option could include extending the provisions of the bilateral INF Treaty to encompass both shorter-range missiles and additional countries.

Even if the parties are unable to secure the elimination of all NATO and Russian TNW, or if some weapons were exempt from the transparency arrangements to enhance deterrence through increased uncertainty, limited mutual TNW reductions could provide several advantages. These include decreasing the number of possible terrorist targets; reducing modernization costs; allowing NATO to remove the TNWs from countries no longer eager to base them; and demonstrating NATO and Russian commitment to making progress toward nuclear nonproliferation.

Whatever the terms of any settlement, its verification would prove extremely difficult since both the attack aircraft that NATO uses as its main delivery system for nonstrategic nuclear weapons and the short-range missiles that Russia favors for TNW use are typically dual-use systems that can also launch conventional strikes.

The most ambitious proposals would seek high transparency levels through comprehensive verification and monitoring of TNW arsenals by means of extensive data exchanges and on-site inspections. But such plans run against the recent trend of Russia and the United States seeking to reduce verification obligations in order to limit implementation costs of arms control treaties.

More importantly, any proposals for increased transparency or TNW consolidation would need to overcome Russian fears about NATO pre-emption, since placing the weapons in a few designated places would make them easier to attack, creating opportunities -- and incentives -- for a pre-emptive first strike aimed at destroying the weapons before they could be dispersed to their launch sites.

The complex and interlocking barriers to reaching an agreement converge toward a simpler but persistent obstacle: Securing deep cuts in Russia's TNW arsenal, as well as resolving the related dispute between Russia and NATO over U.S. missile defenses, might not be possible until the underlying causes of Russian concerns -- fears of a NATO attack -- considerably decrease.
Richard Weitz
В данное время США и НАТО разрабатывают программу конкретных мер контроля над вооружениями, в первую очередь над тактическим ядерным оружием (ТЯО) в Европе. Хотя официальные представители НАТО связывают дальнейшее сокращение ТЯО альянса с ответными «любезностями» русских, какие-либо официальные переговоры с властями России на эту тему пока не начаты. А они нужны. В частности, для согласования целей, формата переговоров и обсуждения методов контроля над сокращениями.

Ратифицировав в минувшем декабре новый Договор об СНВ, Сенат США также принял резолюцию, предлагающую администрации Обамы начать переговоры с Россией об ограничении двух стран тактического ядерного оружия. До того, на ноябрьском саммите в Лиссабоне, правительства стран НАТО также подтвердили позицию, занятую в начале года, что альянс связывает любые меры по сокращению своего ТЯО с изменениями в политике России в отношении ее ТЯО, которое недопустимо велико. В частности, министры призвали Россию предварительно устранить многие виды этого оружия, а оставшееся убрав подальше от соседних стран НАТО, и чтобы это можно было проверить.

К сожалению, русские чиновники не проявили заинтересованности в проведении переговоров насчет ограничения своих ТЯО, поскольку, - по мнению русских аналитиков, - это оружие ценное подспорье для безопасности России. Они полагают, что ТЯО не только удерживает НАТО от нанесения ядерных ударов, но и вообще компенсирует недостатки обычных вооруженных сил России. В связи с этим, русские ТЯО сводят на нет качественное преимущество НАТО в обычных видах оружия, а также количественное превосходство вооруженных сил Китая.

Тактическое ядерное оружие может также помочь России преодолеть угрозу ПРО путем «эффекта насыщения» (эффективного удвоения или утроения своего ядерного арсенала за счет ракет, способных поражать цели на Западе). Кроме того, ТЯО - одна из немногих категорий оружия, в которых преимущество России над Западом неоспоримо, что дает России фору в переговорах о формах контроля над сокращениями этих вооружений.

Наконец, озабоченность по поводу «превентивного ядерного удара», который НАТО, по мысли российских стратегов, может нанести по России, ведет ее военных к развитию именно тех характеристик ТЯО, которые более всего беспокоят западных сторонников контроля. То есть, мобильности и легкости скрытия. А ведь это опасно, потому что увеличивает возможность потенциального использования ТЯО террористами в случае утечки. По мнению русских военачальников, нестратегические вооружения России весьма уязвимы и могут быть быстро уничтожены войсками запада, в связи с чем они стремятся рассредоточить свои ТЯО в весьма безопасных местах, хотя это тоже делает оружие более уязвимым для возможных террористов.

Учитывая многочисленные преимущества, предоставляемые правительству России наличием ТЯО, Кремль способен шантажировать НАТО, требуя серьезных уступок в ответ на свои уступки, вплоть до очевидных намерений добиться ограничения на развертывание систем ПВО НАТО, штурмовой авиации и так далее около границ России. Более того, русские власти не скрывают намерений добиться ограничений на ядерные арсеналы других стран, особенно Англии и Франции. Иными словами, цель России – сдерживать нестратегическое ядерное оружие США, развернутое в Европе.

Факт заключается в том, что Россия упорно сопротивляется «двустороннему» формату переговоров, требуя, чтобы разговор шел не только с США, но и с НАТО в целом, против чего союзники США, разумеется, возражают, - как, впрочем, и некоторые азиатские страны, обеспокоенные возможными перемещениями русских ТЯО, вроде имевших место во время переговоров INF 1980-х годов.

Обсуждения возможных меры контроля могут быть включены в повестку дня новых переговоров по СНВ, посвященным уточнению деталей недавно подписанного договора. Но в связи с возражениями России по поводу безусловного превосходства обычного вооружения сил НАТО в Европе, сделать это будет нелегко, поскольку, с точки зрения Москвы, она компенсирует ядерным оружием отставание в обычном.

Таким образом, - и с точки зрения России, - эту тему нужно обсуждать в рамках диалога Россия-НАТО о формировании системы европейской безопасности, которая, как хотелось бы Кремлю, приведет к новому Договору о европейской безопасности на основе проекта, озвученного Дмитрием Медведевым. Это может произойти в рамках Совета Россия-НАТО (СРН), хотя, учитывая позицию НАТО, вероятность невелика.

В любом случае, союзники должны оценить, насколько приемлемо русское превосходство в ТЯО, отказаться от которого Москва упорно не желает, хотя при пропорциональном сокращении арсеналом России и США некоторое преимущество все равно останется за ней.

Есть, конечно, и промежуточные варианты, типа частичных сокращений, чтобы хоть как-то умерить превосходство России, повысив эффективность арсенала НАТО, но при этом не слишком настораживая недоверчивую Москву. Нужно, допустим, добиваться «улучшения прозрачности», то есть, получения от Москвы точных данных о размерах ее арсенала, местах расположения ракетных баз и программах модернизации, в обмен предоставляя аналогичную информацию о вооружениях США и НАТО. Нужно упорно добиваться перемещения ТЯО подальше от потенциальной линии фронта и размещения их в конкретных, доступных для контроля и инспекций местах. Нужно, наконец, не стремясь добиться всего сразу, заключать мелкие соглашения по частным вопросам, используя для этого уже имеющийся двусторонний Договор о РСМД. То есть, сокращать ракеты не только США, но и других стран, однако только «меньшей дальности».

В итоге, даже если ТЯО стран НАТО и России не будет ликвидировано, и даже если некоторые виды оружия окажутся вне контроля, «пошаговые» действия могут обеспечить нам ряд преимуществ. Например, снижение уровня опасности терроризма, сокращения расходов на модернизацию, удаление ТЯО из стран НАТО, не очень желающих иметь это орудие на своей территории и, наконец, укрепление доверия между НАТО и Россией. Хотя, конечно, согласовать вопрос о проверках будет нелегко, поскольку НАТО для доставки нестратегического ядерного оружия и ракет малой дальности использует, в основном, штурмовую авиацию, так что Россия может потребовать права контроля не только за пусковыми установками.

В идеале, конечно, было бы хорошо добиться максимальной «прозрачности», но вряд ли получится, поскольку и России, и США сейчас хочется сократить проверки обязательств, чтобы быть свободнее в своих действиях. Более того, любые предложения по ТЯО предполагают предварительное успокоение России на предмет превентивного удара со стороны НАТО. В конце концов, ведь оружие сосредоточено в нескольких конкретных местах, его легче атаковать, создав возможности - и стимулы - для нанесения первого удара, после чего применение ТЯО станет невозможным.

В целом, понятно, что все препятствия на пути достижения соглашения сводятся к одной простой истине: Россия боится НАТО и не доверяет этой организации. Добиться чего-то позитивного, хоть по вопросу отношений между Москвой и НАТО, хоть по вопросу о ПРО США можно только, если так или иначе убедить Россию, что бояться нечего.
Ричард Уэйц